권력구조 개편은 개헌 논의의 핵심이다. 논의의 출발은 헌정사의 불행을 가져왔던 장기집권을 방지하기 위해 마련한 대통령 5년 단임제의 폐해에서 시작한다.

대통령의 제왕적 권력을 차지하기 위한 경쟁은 무제한 투쟁으로 이어졌고, 승자독식 상황에서 관용과 타협이 어려워지면서 결국 국민분열의 정치를 낳았다. 또 5년 단임으로 못박은 임기는 장기적인 국가사업을 책임있게 추진하기에 부족할 뿐 마니라, 임기 후반만 되면 레임덕 현상이 나타나는 부작용이 있었다는 지적이다.

특히 지금까지 5년 단임제를 마치고 퇴임한 대통령들이 모두 직간접적인 정치보복 논란에 휩싸이며 불행한 최후를 맞는 등 현대 정치사의 비극이 현행 권력구조에 있다는 지적이 많다. 따라서 이들 부작용을 막을 권력구조의 대안으로 대통령 4년 중임제와 분권형 대통령제, 의원내각제 등이 정치권과 학계에서 제시되고 있다.

대통령 4년 중임제는 국정운영의 효율성을 증진시킨다는 장점이 있다. 그러나 권력집중 등 대통령제의 폐단이 장기화하는 결과를 낳을 수 있다는 우려도 나온다.

때문에 대통령의 권력분산을 위한 제도적 장치로 ‘부통령제’를 둘 필요가 있다는 견해가 제시되고 있다. 또 ▷국회의원의 장관 겸직 금지 ▷국회의 실질적인 입법권(정부의 법률안 제출권 폐지)과 예산편성권 행사 ▷감사원 회계검사 기능 국회 이관 등에 대한 개헌논의도 수반돼야 할 것이란 지적이 많다.

분권형 대통령제는 대통령과 총리가 권력을 나누는 형태다. 대통령은 외교와 국방 등에, 총리는 국내 사안에 책임을 지는 구조다. 최근 여권 핵심이 주장하는 권력구조이며, 대통령제와 의원내각제의 순기능을 결합시킨 형태다. 헌법학자들은 “대통령과 총리 간 균형을 이루도록 권력구조를 조정하고, 대통령과 총리가 정당을 달리하는 ‘동거정부’의 출현을 막는 제도마련이 선행돼야 한다”고 조언한다.

의원내각제는 입법부와 행정부 간 상호 절대적 의존관계에 있다. 권력 분산과 책임정치 구현이라는 장점에도 불구하고 의회의 내각 불신임과 내각의 의회해산에 따른 정국 불안 문제가 따라온다. 아울러 각 정부형태에 따라 대통령과 국회의원의 동시선거 여부와 의회 내 견제를 위한 양원제 도입 여부 등도 중요 논의 대상이다.

이밖에 사법부의 독립성 결여와 헌법재판의 불완전성도 논의되고 있다. 대법관과 헌법재판소 재판관에 대한 선출권을 국회가 갖도록 해야 한다는 것이다.

이에 대해 개헌 반대론자들은 현행 헌법의 문제가 아니라 운영의 문제라고 지적한다. 실질적 권한을 총리에 이양할 수 있는데도 그것을 하지 않는 집권세력의 문제라는 것이다. 이들은 과거 참여정부 시절 이해찬 총리가 실세총리로 역할한 것 등을 근거로 제시한다. 또 분권형 대통령제나 의원내각제의 경우 민주주의 구현보다는 현 집권층의 집권 연장의도로 해석하고 있어 합의가 쉽지 않아 보인다.

<조동석 기자 @superletters>
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